因此，中纪委与国家监察委的合署办公对原预算结构影响不大，本文主要分析机构合并改革对预算制度的影响。

它既有优势也有局限，不排除在宪法权利裁判领域中还可能有较之于比例原则更好的替代性工具。(62)参见注①，第288-289页。

很多学者在描述由德国发源并四处传播的比例原则的时候，往往把美国排除在外。……因此，合比例性要审查手段的目的、宪法权利以及那个手段所追求的目的同宪法权利之间的适当关系。有中国学者认为：从法院的判决与学者的论述中可以发现，传统的‘三阶比例原则可分为适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个子原则。关 键 词：比例原则/强意义的普遍性/弱意义的普遍性/限制公权力滥用the Principle of Proportionality/Strong Universality/Soft Universality/Limiting the Abuse of Public Power 标题注释：本文系国家社会科学基金重大项目马克思主义法学方法论研究(11ZD077)，教育部人文社会科学重点研究基地重大项目权利视野下法治政府建设的理论与实践研究(16JJD820005)的阶段性成果。根据阿列克西的观点，规范(norms)区分为规则(rules)和原则(principles)两类，规则性的规范和原则性的规范之间都可能发生冲突，但是两类规范冲突的解决方式不同：规则性规范通过解读出例外情况或者宣布一个规则有效而另一个规则无效的方式解决冲突。

所谓强意义的普遍性，是指比例原则具有超越时空的性质因而应该被所有国家所接受，明确持有此种观点的学者似乎并不多，至少在西方是这样，加拿大学者戴维·贝蒂(David M.Beatty)和德国学者罗伯特·阿列克西(Robert Alexy)可以被看做是持有这种极端立场的少数代表。(67)但是，这是一个不完整的和不准确的引用。在这一安排之中，相较于《行政诉讼法》而言，《行政复议条例》增加了防止和纠正之内容，并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。

在现代议会政治的舞台上，政党的形象日益活跃，并扮演着一种积极的‘立法者角色。这种安排具体体现在行政复议立法目的之内的圆融及其对具体法律条文的统摄，以及具体案件发生时的法律解释和适用。(23)参见沈福俊、徐涛：《论我国行政复议制度基本目标的重塑——基于对现有制度与实践的反思》，载《东方法学》2013年第4期。从两者的立法目的表述上的差异可以看出，虽然行政复议制度的附属性非常强烈，但是作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度，从而使得两者相区别开来。

问题的关键，在于如何恰当地形成一套彼此关联、相互圆融的行政复议立法目的体系，尤其是将其具体化为立法目的条款，这需要立法者慎重对待。③杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》，载应松年等：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第451页。

(28)与行政诉讼法这些规定变化相同，当前实施的《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》之中，也有诸多条款体现了解决行政争议的立法目的。不过，与《行政复议法》立法目的调整中政府推动的因素不同，《行政复议法实施条例》在立法目的条款上的变动，其背后则是源于政治决断的影响，这尤其体现在解决行政争议立法目的的纳入。随着解决行政争议被增设为行政诉讼法的立法目，即将修改的《行政复议法》亦会将其纳入立法目的之中。因此在《行政复议法》修订时亟待通过对其具体规范条款的重新设置和表述，将作为根本立法目的的维护权益贯彻在整个复议制度体系之中。

(二)《行政复议法实施条例》对立法目的条款之调整 相比于《行政复议法》对《行政复议条例》在立法目的上的次序调整而言，2007年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动更具颠覆性的意义。对此，学界提出了不同的处理方案，主要体现为权利救济功能优先、内部监督功能优先，以及解决行政纠纷功能优先三种观点。为了进一步扩大对相对人权益保护的范围，应当将具体行政行为修改为行政行为，并将内部行政行为、双方行政行为及部分抽象行政行为纳入受案范围之中。在突出维护权益这一根本目的的前提之下，还应当对解决行政争议的立法目的之外部体系化重塑加以足够的重视。

(12)参见钱弘道、吴亮：《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》，载《现代法学》2008年第5期。在《行政复议法》的基础上，该条例对立法目的条款做出了重大调整，即确立了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用的立法目的。

我们并不反对这样研究的价值所在，只不过这种单纯规范内的研究并不能完全揭示行政复议立法目的条款所引发的理论与制度上的争议，也无法关照到规范外政策因素对法律实施的影响。可以说，解决纠纷是行政复议肩负的政治使命。

之所以强调这样的作用，是因为，一是立法者对立法目的理解不够，导致在具体条款的设置上容易出现立法目的失衡的状况。③可见，在立法者的理念中，行政复议制度依然属于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，即便保护公民、法人和其他组织的合法权益在立法目的条款中的序位得到提升，但依然处于劣势地位。(22)也有学者指出，‘解决行政争议与‘监督‘保权之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到‘监督‘保权的立法目的。可以说，监督行政的立法目的几乎全面贯彻在行政复议法的具体条款之中。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。而在《行政复议条例》中，则确立的是维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的体系。

(22)贺奇兵：《行政复议申请人资格标准的基本定位——基于行政复议与行政诉讼目的差异的视角》，载《法学》2015年第12期。(19)行政复议作为行政纠纷机制之一，解决行政争议自然也应当属于《行政复议法》所不言自明的内容。

(27)此外，现行《行政复议法》关于复议决定中的维持决定主要强调的是对合法行政行为的维护，也不利于保护相对人的合法权益，应当予以删除。因此，对于上述学者提出的解决行政争议是手段的定位的看法，我们表示赞成，而对于监督行政这一立法目的而言，则需要围绕维护权益展开。

(16)可以说，立法目的统摄了一部法律从制定到实施的全过程，整部法律具体条款的制定、实施，都应当围绕立法目的加以展开。总的来说，对于立法目的的规范表达，多元目的的逻辑排列规则重在强调两个层面的顺序：一是概念上的逻辑性。

(一)行政复议立法目的之内部体系的不协调性问题 严格来说，行政复议立法目的之所以会产生不协调，根本原因在于其立法目的的多重复杂性，不同目的之间在内容上有着迥然的差异性，很难实现相互之间的圆满协调。(16)参见刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期。从解决行政争议来看，虽然《行政复议法实施条例》将其纳入立法目的之中，意在突出行政复议纠纷解决机制的性质，但其在具体条款的设置上依然没有明显体现出解决行政争议的色彩。三、行政复议立法目的条款之体系化重塑 虽然《行政复议法》只是规定了监督行政维护权益的立法目的，解决行政争议是由《行政复议法实施条例》加以增设，但正如学者对行政诉讼法修改时增设解决行政争议的立法目的的描述一般，原法未规定这个内容，并不为错，因为这是不言自明的。

本质上来说，行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的制度，⑤因此解决行政争议原本就是行政复议制度所应有的属性。在价值层面，先预设出监督行政维护权益解决行政纠纷三者之间体系化的关系，由此对立法目的条款的规范表述作出科学的设计，并将立法目的条款的内容，扩散到具体的规范条款之中，以发挥立法目的对立法过程体系化的方向控制。

基于这样的一种现实，很多学者对行政复议法的立法目的加以研究，但就其内容不难发现，他们多是立足于规范内的分析，力图形成一套相互协调、圆融自足的行政复议立法目的体系。一方面，为了追求纠纷解决的妥善性一次性及迅速性，往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式，在程序的设计上，纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性，以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件，而且，为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动，这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突(13)。

党对立法的影响，最直接的体现就是将党的政策、主张通过法定程序上升为国家意志。当然，我们并不是反对将监督行政维护权益解决纠纷三者同时安放在行政复议立法目的之列，而是说，需要以一种理性上的智慧，对三者的关系进行恰当地安排。

究其原因，作为政府的国务院无疑发挥了极其重要的影响力和推动作用。这种不协调性已经体现在了《行政复议条例》和《行政复议法》之中，因为在立法者的说明里，行政复议是作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，着重体现的是监督行政的目的。比如，行政复议决定书的作出，明显呈现出行政化的色彩，复议申请人很难进行程序上的参与，自身的权益自然也不能得到程序上的保障。比如，按照上文提出的方案，将维护权益作为立法目的的核心，监督行政作为第二层次的立法目的，解决行政争议则作为手段考量，在调解处理的过程中，就不能以调解为名，侵犯复议申请人的合法权益，也不能单纯为了调解结案，而致监督行政于不顾，使得行政行为逸脱于合法性和合理性的范围。

⑨刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013第3期。基于这样的立法技术标准，结合以上对监督行政维护权益解决行政争议三者之间的关系定位，我们可以认为，维护权益属于行政复议立法的直接目的，监督行政属于其间接目的，二者也属于具体的立法目的，而解决行政争议本身便是行政复议制度的所具有的特性，可以将其归为抽象的立法目的。

当然，它也有着先规范性的特点，它先于规范条款而存在，对规范条款的具体构成有着价值指引的作用。这种延续体现出了行政复议立法目的调整中立法机关和政府之间的关系。

进入专题： 行政复议 立法目的 。简单地说，就是向着司法化的方向进行适度地调整。

(责任编辑：陈庆祥阿牛)